改革开放时期，城市社会发生了巨大的变化，民间社会的崛起就是其中一个重要的内容。民间社会几乎是从无到有，从零开始发展的，在其成长发展的过程中始终离不开国家的培育、引导与扶持，当然同时也伴随着国家的监督、管理与控制。“同西方的国家-社会对立的两分法模式明显不同的是，中国的国家-社会关系是建立在国家权力对民众生活的渗透这一前提下，政府通过基层权力的有效组织将社区建设同政府治理目标结合在一起，它使得第三部门同政府之间相互依靠，但基层的民众参与却必须通过政府权力机构组织才能完成，它并非是完全自发的、自下而上的社会运动。”社会福利事业作为民间社会活动的一个重要方面，自然也具有这些属性和特征。社会福利事业中国家与社会之间关系的这种模式可以称之为领导控制模式。本文将以武汉市的社会福利事业为案例，具体考察和分析领导控制模式的主要特征和缺陷弊端，并在理论分析和考察国外社会福利事业的基础上，提出中国社会福利事业中国家与社会之间关系改革的目标模式。
一、领导控制模式的主要特征
改革开放以来，中国政府改革与发展社会福利事业的基本方针是，既培育、扶持社会办福利事业的发展，又广泛利用社会的资源发展国家办的福利事业。在这些活动中，国家总是以一个大家长的面目出现，它与社会之间是上级与下属的关系，是领导与被领导、管理与被管理的关系，因而从未出现也不可能出现过平等合作的关系。如武汉市现任民政局局长就认为，推进社会福利社会化，就是为改变过去单纯依靠政府财政投资、完全由国家包办包管的状态，逐渐实现政府主导、部门配合、社会广泛参与的发展格局。“政府主导、部门配合、社会广泛参与”，这正是领导控制模式的基本内涵。
领导控制模式主要有以下几个突出特点。
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