试论“四分离”税务稽查模式的“形分离”与“质分离”

任何一项权力的行使都必须受到监督，权力缺少监督必然产生腐败。税务稽查作为税务管理的重要环节，法律在赋予它对外查处偷、逃、骗、抗案件职能的同时，也确立了职责部门相互分离、相互制约的监督制约机制。自1995年税务稽查体制改革至今，选案、稽查、审理、执行程序“四分离”的模式已运行16年，征管改革初期，“四分离”的模式在促进稽查权力的依法规范运行方面所起到的成效是显著的，推动了我国税务稽查制度的长足发展，但不可否认，随着税收实践的发展和税收法治化进程的不断推进，目前的“四分离”模式其监督制约效能正在弱化，集中体现在机构设置不合理，职责的简单内部分离“形分而实不分”导致职责部门缺乏独立性，无法对稽查执法权力运作过程实施有效的监督、制约。从职能和程序的角度而言，“四分离”的稽查模式颇多借鉴了刑事诉讼案件的立案侦查、检察公诉、审判执行分工负责，互相配合，相互制约的体制，笔者认为“形似而神不似”，其本质的区别在于刑事诉讼的司法独立原则，这是一种真正意义上的分离，具有不受干涉性和自主性，有效的保证了司法的公平和公正。而“四分离”仅是在一个稽查局内部的分离，它们之间缺少了可以相抗衡的制约力。虽然对内分割成不同的部门，但是对外依旧是一个权力的共用体。这样的“权力链”极易使问题被“内部消化”，这种缺陷正在影响税务稽查功能的实现，以至于影响我国税法和税收法治的实现程度。本文借鉴“司法独立原则”，探析“四分离”税务稽查模式从“形分离”到“质分离”的可行性与必要性。
　　一、税务稽查“四分离”制度的权力制约解析
　　《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第八十五条规定：“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程，负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约，规范选案程序和检查行为。”这在立法方面明确了我国税务稽查的“四分离”制度，并且明确了四个环节的工作机制和划分……